新修訂的森林法在結構上作了較大調整，從1998年森林法7章擴展至9章，條文數從49條增加到84條。在修改總體思路上，把握國有林和集體林、公益林和商品林兩條主線，建立和完善了森林資源保護管理制度。主要有：
一是森林權屬制度。按照明確森林權屬、加強產權保護的立法思路，根據國有森林資源產權制度改革的要求和國有林區、國有林場、集體林權制度改革的實踐經驗，“森林權屬”一章明確了森林、林木、林地的權屬，確定了國有森林資源的所有權行使主體，規定了國家所有和集體所有的森林資源流轉的方式和條件，強調了國家、集體和個人等不同主體的合法權益。
二是分類經營管理制度。按照充分發揮森林多種功能，實現資源永續利用的立法思路，修訂后的森林法將“國家以培育穩定、健康、優質、高效的森林生態系統為目標，對公益林和商品林實行分類經營管理”首次作為基本法律制度寫入“總則”一章。同時，還在“森林保護”“經營管理”等章節，對公益林劃定的標準、范圍、程序等進行了細化，對公益林、商品林具體經營制度做了規定，體現了公益林嚴格保護和商品林依法自主經營的立法原則。
三是森林資源保護制度。按照生態優先、保護優先，實行最嚴格的法律制度保護森林、林木和林地的立法思路，修訂后的森林法規定，在具有特殊保護價值的林區建立以國家公園為主體的自然保護地，加強保護；將黨中央關于天然林全面保護的決策轉化為法律制度，嚴格限制天然林采伐。進一步完善森林火災科學預防、撲救以及林業有害生物防治制度，明確了人民政府、林業等有關部門、林業經營者的職責。為確保林地保有量不減少，形成了占用林地總量控制、建設項目占用林地審核、臨時占用林地審批、直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地審批的林地用途管制制度體系。
四是造林綠化制度。按照著力推進國土綠化，著力提高森林質量的立法思路，修訂后的森林法強調了科學保護修復森林生態系統，堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合，對新造幼林地和其他應當封山育林的地方，組織封山育林，對國務院確定的需要生態修復的耕地，有計劃地組織實施退耕還林還草；堅持數量和質量并重、質量優先，在大規模推進國土綠化的同時，應當科學規劃、因地制宜，優化林種、樹種結構，鼓勵使用鄉土樹種和林木良種、營造混交林。造林綠化離不開各行各業、公民的廣泛參與，修訂后的森林法將“每年三月十二日為植樹節”寫入法中，并鼓勵公民通過植樹造林、撫育管護、認建認養等方式參與造林綠化，進一步豐富了履行植樹義務的方式。同時，根據森林城市建設多年來取得的成績，修訂后的森林法規定統籌城鄉造林綠化，推動森林城市建設。
五是林木采伐制度。按照既有效保護森林資源，又要充分保障林業經營者合法權益的立法思路，根據“放管服”改革要求，修訂后的森林法在堅持森林采伐限額制度的基礎上，規定重點國有林區以外的森林采伐限額由省級林業主管部門編制，經征求國家林草局意見，報省級人民政府批準后公布實施，并報國務院備案。回應實踐需求，完善了林木采伐許可證核發范圍、條件和申請材料，規范了自然保護區林木采伐和采挖移植林木管理。強化了森林經營方案的法律地位，國有林業企業事業單位必須編制森林經營方案，國家支持、引導其他林業經營者編制。刪除了木材生產計劃、木材運輸許可等制度。

六是監督保障制度。按照加強宏觀調控，加大扶持和監督保障力度，落實目標責任的立法思路，修訂后的森林法明確了國家實行森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度，對人民政府完成森林資源保護發展目標和森林防火、重大林業有害生物防治工作情況進行考核，地方人民政府可以建立林長制。并在新增的“發展規劃”一章規定縣級以上人民政府應當通過合理規劃森林資源保護利用結構和布局，實現提高森林覆蓋率、森林蓄積量等保護發展目標。為加大扶持力度，修訂后的森林法規定國家采取財政、稅收、金融等方面的措施，支持森林資源保護發展，人民政府應當保障森林生態保護修復的投入。完善森林生態效益補償制度，明確加大公益林保護支持力度，支持重點生態功能區轉移支付，指導地區間橫向生態效益補償等內容。新增森林保險制度，鼓勵引導金融機構開展林業信貸業務。為加大監督力度，修訂后的森林法明確了林業主管部門監督檢查職權，以及為履行監督檢查有權采取行政強制措施、約談等，對破壞森林資源造成生態環境損害的，自然資源、林業主管部門可以依法提起訴訟，向侵權人提出損害賠償要求。
新修訂的森林法還根據林業行政執法、復議和訴訟案件中反映出的問題，對法律責任規定的違法行為種類、處罰幅度、代為履行等做了修改完善。明確執法裁量標準，增加省級以上林業主管部門制定恢復植被和林業生產條件、樹木補種標準的規定，加強執法的可操作性，提高法律威懾力。

二、明確森林權屬加強產權保護（森林權屬）

明確森林權屬、加強產權保護，是加強生態保護、促進生態文明建設的重要基礎性制度，也是本次森林法修訂的重點。原森林法重點對權屬證書核發作出了規定，有關森林資源流轉、不同權利主體合法權益等規定比較原則，也分散在不同章節中，實踐中對于公益林、國有森林資源能否流轉以及按照什么程序流轉存在不同的理解和做法，導致產權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放，影響了森林資源的保護發展。

黨的十八大以來，黨中央、國務院明確要求健全自然資源資產產權制度、統籌推進自然資源資產產權制度改革，強調要穩定農村土地承包關系，賦予農民更多的財產權利。新修訂的森林法根據國有森林資源產權制度改革要求和國有林區、國有林場、集體林權制度改革的實踐經驗，增加了“森林權屬”一章，重點在以下幾個方面作了規定：

第一，修改森林權屬登記制度。根據不動產登記制度改革，將原來森林法規定的森林、林木和林地的所有權、使用權由人民政府登記造冊，核發證書修改為由不動產登記機構統一登記造冊，核發證書。作為屬地登記原則的例外，新修訂的森林法規定重點林區的森林、林木、林地的登記機關為自然資源部。

第二，建立國有森林資源所有權行使制度。一是明確了國有森林資源所有權行使主體。按照中辦、國辦印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，修訂后的森林法規定國家所有的森林資源由國務院代表國家行使，國務院可以授權自然資源部統一履行國有森林資源所有者職責。二是明確國有森林資源可以依法確定給林業經營者使用。到目前為止，我國基本上是通過無償劃撥國有森林資源方式，賦予國有林場、國有林管理局享有經營使用的權利。在森林法修訂中，有的部門、專家提出，按照全民所有自然資源資產有償使用的改革精神，今后除了無償劃撥，還可以允許采取有償出讓、授權經營、出租等方式使用國有森林資源，使用權主體也不應局限于國有林場、國有林管理局。修訂后的森林法在立足林業實際、又兼顧今后改革方向的基礎上作出了規定，在確定方式上，既包括無償劃撥，也包括有償出讓等，在獲得主體上，包括但不限于國有林業經營者。三是明確國有森林資源可以流轉。對于國有森林資源的保護管理，既要適應市場經濟發展的需要，放活國有森林資源使用權，又要嚴格管理，避免破壞森林資源和造成國有森林資源資產流失，修訂后的森林法對國有森林資源以轉讓、出租、作價出資等方式流轉作了3項要求，一要依法取得使用權，二要經批準，三要由國務院制定具體辦法。下一步，還需要加快制定有關辦法，明確流轉的方式、條件、程序和批準主體。

第三，完善集體林地承包經營制度。集體林地主要是由農戶承包經營和集體經濟組織統一經營。目前，明晰產權、承包到戶的基礎改革任務全面完成，新修訂的森林法注重與新修訂的農村土地承包法相銜接，重點強化在穩定承包權的基礎上，建立放活經營權、落實收益權的法律制度，明確承包戶享有林地承包經營權和林木所有權，可以以出租（轉包）、入股、轉讓等方式流轉林地經營權、林木所有權和使用權。另外，對于集體統一經營的林地，《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》規定“對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理”。新修訂的森林法明確了集體經濟組織統一經營林地的合法性，并對流轉程序進行了規范。

第四，健全林業經營者權益保護制度。規定了不同所有制經營主體對營造林木享有的權益。國有企業事業單位、機關、團體、部隊對其營造的林木,負有管護責任和按照國家規定支配林木收益的權利；集體以及其他組織和個人對其營造、種植的林木,享有所有權并有權獲得林木收益。因生態保護、基礎設施建設等公共利益需要征收、征用林地、林木的，要依法辦理審批手續，并給予公平、合理補償。

關于林權爭議處理。林權爭議涉及面較廣，產生原因復雜多樣。當地政府對歷史沿革、風俗民情更為了解，在實踐中，林權爭議處理也比較依賴人民政府設立的林權爭議處理機構。人民政府先行處理，有利于通過協調化解糾紛。修訂后的森林法基本沿用了原森林法關于政府先行處理的規定，并和新修改的土地管理法有關規定進行了銜接。同時，對原森林法不得砍伐有爭議林木的規定進行了完善。因森林防火、林業有害生物防治、國家重大基礎設施建設等需要，可以先行采伐或者改變林地現狀。實際工作中，對于相關采伐收入、補償金等，可以由有關部門通過銀行予以保管，待爭議解決后再予以分配。

三、實行分類經營管理實現森林資源永續利用（發展規劃）

分類經營管理制度是此次修法的重點，是貫穿森林法修改的一條主線，也是多年來林業改革發展取得的成熟可行經驗之一。

1995年，原國家體制改革委員會、林業部聯合頒布的《林業經濟體制改革總體綱要》中提出“森林資源培育要按照森林的用途和生產經營目的劃定公益林和商品林，實施分類經營，分類管理”。1999年，《國家林業局關于開展全國森林分類區劃界定工作的通知》要求各地開展森林分類區劃工作。全國據此開展的首次森林分類區劃界定，為實施林業分類經營和建立森林生態效益補償制度打下了基礎。2003年，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》明確提出：“實行林業分類經營管理體制。將全國林業區分為公益林業和商品林業兩大類，分別采取不同的管理體制、經營機制和政策措施。”

1998年森林法修改時，對于分類經營管理制度是否在森林法中進行規定，曾經進行過研究、討論。雖然原森林法沒有將“分類經營管理”作為基本制度寫入法律，但是通過設定森林生態效益補償基金制度，規定五大林種中的防護林和特種用途林與其他三類林種采取不同的采伐和流轉制度，已經肯定了分類經營管理的理念和做法，為分類經營管理制度成熟后寫入法律留下了空間。

為充分發揮森林多種功能，滿足全社會的多元需求，提高管理效能，既考慮生態效益和林業發展，又考慮林農權益和林區穩定，本次森林法修訂在總結林業多年分類經營改革成功經驗的基礎上，將“對公益林和商品林實行分類經營管理”作為基本制度在“總則”中予以明確，對公益林和商品林確立不同的經營、管護制度，通過突出主導功能，發揮多種功能，實現森林資源科學經營、永續利用。

對于公益林，核心就是嚴格保護。本次修訂首先明確了公益林劃定的基本原則和范圍。以主導功能和生態區位為分類依據，規定將森林生態區位重要或者生態狀況脆弱，以發揮生態效益為主要目的的林地和林地上的森林劃定為公益林。

實際工作中，根據國家林草局和財政部共同制定的《國家級公益林區劃界定辦法》，開展了國家級公益林的劃定。在總結實踐中公益林劃定具體范圍、標準的基礎上，新修訂的森林法規定重要江河源頭匯水區域，重要江河干流及支流兩岸、飲用水水源地保護區，重要濕地和重要水庫周圍等區域的林地和林地上的森林等，應當劃定為公益林。其次，建立了公益林的經營和管理制度。一是強調科學保護。嚴格保護公益林并非排斥科學經營，公益林中生態功能低下的低質低效林，應當采取林分改造、森林撫育等措施，提高森林質量和生態保護功能。二是嚴格采伐管理。公益林以發揮生態效益為主，除因科研、防火、有害生物防治等特殊需要以外，只能進行撫育、更新和低質低效林改造性質的采伐。三是規范合理利用。為了提高森林經營質量，調動公益林經營的積極性，在嚴格遵守國家有關規定、符合公益林生態區位保護要求、不影響公益林生態功能、經科學論證等前提下，可以合理利用公益林林地資源和森林景觀資源，適度開展林下經濟、森林旅游等。再次，加強對非國有公益林經營者權利的保護。公益林實施嚴格保護，會對林業經營者的權利進行一些限制。本次修訂在原森林法基礎上，特別規定公益林劃定涉及非國有林地的，應當與權利人簽訂書面協議，并給予合理補償。

對于商品林，核心是依法自主經營。本次修訂明確，未劃定為公益林的林地和林地上的森林屬于商品林。規定國家鼓勵發展商品林，經營者在不破壞生態的前提下，依法享有自主經營的權利，可以采取集約化的經營措施，提高經濟效益。商品林也要兼顧生態效益，商品林可以采取包括皆伐在內的采伐方式，但應嚴格控制皆伐方式，按照規定完成更新造林。同時，針對實踐中一些不科學造林影響生態環境的情況，對發展速生豐產用材林等提出了“在保障生態安全的前提下”的要求。

四、加強森林資源保護保障森林生態安全（森林保護）

森林法修訂按照尊重自然、順應自然，堅持生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展的原則，對原森林法“森林保護”一章進行了補充完善。修訂后的森林法“森林保護”一章共14條，是本法篇幅較大、分量較重的一章。在具體內容上，包含了公益林補償、重點林區轉型發展、天然林保護、護林組織和護林員、森林防火、林業有害生物防治、林地用途管制、古樹名木和珍貴樹木保護、林業基礎設施建設等方面，明確了政府、林業主管部門以及林業經營者各自承擔的森林資源保護職責。

第一，關于天然林保護。新修訂的森林法規定，國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態功能。這是新增條款。1998年，黨中央、國務院決定在長江上游、黃河上中游地區及東北、內蒙古等重點國有林區實施天然林資源保護工程。黨的十八大以來，進一步加大了天然林保護力度，全面停止天然林商業性采伐。黨的十九大明確要求“完善天然林保護制度”。2019年，中辦、國辦印發的《天然林保護修復制度方案》，對天然林保護進行了系統全面部署。本條的內容，就是為貫徹落實黨中央決策部署作出的規定。

第二，關于森林防火。根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》等，森林防滅火體制機制發生了重大改革，應急管理、林業、公安等部門在森林火災預防和撲救工作中都具有職責。需要說明的是，森林公安劃歸公安部門統一領導后，職能保持不變，業務上接受林業和草原部門指導，繼續承擔森林和草原防火的有關工作。修訂后的森林法充分體現機構改革精神，在繼續明確地方各級人民政府對森林防火工作總體負責的基礎上，規定縣級以上人民政府組織領導應急管理、林業、公安等部門按照職責分工做好森林火災的科學預防、撲救和處置工作。同時明確國家綜合性消防救援隊伍承擔國家規定的森林火災撲救任務和預防相關工作。

第三，關于林業有害生物防治。由于“森林病蟲害”一詞已不能涵蓋所有給林業造成危害的生物，新修訂的森林法中不再使用“森林病蟲害”，統稱為“林業有害生物”。同時，對原森林法中關于確定檢疫對象和劃定疫區、保護區的相關規定進行修改完善。按照《國務院辦公廳關于進一步加強林業有害生物防治工作的意見》中關于全面落實防治責任的要求，在規定林業主管部門負責本行政區域的林業有害生物的監測、檢疫和防治的基礎上，新修訂的森林法明確了重大林業有害生物防治實行地方人民政府負責制，以及當地人民政府在發生暴發性、危險性等重大林業有害生物災害時的除治責任，強調了林業經營者對其經營管理范圍內的林業有害生物防治的職責。

第四，關于林地保護。林地是森林資源的載體，是林業最重要的生產要素。為加強林地保護，確保林地保有量不減少，新修訂的森林法形成了包括占用林地總量控制、建設項目占用林地審核、臨時占用林地審批、修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地審批的林地用途管制制度體系。其中，占用林地總量控制是新增的法律制度。《國務院關于全國林地保護利用規劃綱要（2010-2020年）的批復》明確規定“嚴格控制建設項目使用林地的規模，國家每5年編制或修訂一次征占用林地總額。”多年來，占用林地總量控制制度在保護林地方面發揮了重要作用。本次修法總結實踐經驗，將這一制度上升為法律。臨時占用林地審批、修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地審批是《森林法實施條例》的規定，本次修訂上升為法律，并作了完善。特別是對修筑直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地審批，一是根據實踐需求，將防火巡護道、森林步道、科普教育設施納入審批范圍，并增加“其他直接為林業生產服務的工程設施”作為兜底項。二是有的部門、地方建議應當明確直接為林業生產經營服務的工程設施的規模、占地數量等，既為依法審批提供依據，也有利于保護林地。修訂后的森林法明確國家有關部門應當制定標準。在標準范圍內的，按照直接為林業生產經營服務的工程設施占用林地審批；超出標準的，應當按照建設項目占用林地，依法辦理建設用地審批手續。

此外，新修訂的森林法還和《土壤污染防治法》進行銜接，對向林地排放重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的污水、污泥等作出了禁止性規定。

五、發動全社會力量推進大規模國土綠化（造林綠化）

新修訂森林法“造林綠化”一章，是在原森林法“植樹造林”一章的基礎上修改而來。章節名稱修改主要考慮，培育森林、保護修復森林生態系統既要堅持自然恢復，也要注重人工修復。造林綠化包括人工造林、飛播造林、封山育林等多種方式，植樹造林主要是指通過人工種植樹木（人工造林）培育森林的活動。從兩者關系上看，植樹造林是造林綠化的重要組成部分。以法律的形式明確大規模開展國土綠化的內容，將“植樹造林”調整為“造林綠化”，能夠更加有效地調動全社會資源和要素參與到綠化國土、美化中國的行動中來。修訂后的“造林綠化”一章在制度設計上注重以下三點。

一是開展大規模國土綠化。新修訂的森林法新增一條，“國家統籌城鄉造林綠化，開展大規模國土綠化行動，綠化美化城鄉，推動森林城市建設，促進鄉村振興，建設美麗家園”，這是一個總體性規定。2016年，習近平總書記在主持中央財經領導小組第十二次會議上的講話中指出，森林關系國家生態安全。要著力推進國土綠化，著力提高森林質量，著力開展森林城市建設，著力建設國家公園。2017年，黨的十九大報告明確提出“開展國土綠化行動”。2018年、2019年的中央一號文件，以及2018年《關于積極推進大規模國土綠化行動的意見》等文件也提出了綠化美化鄉村、以綠色發展引領鄉村振興、創建森林城市、建設美麗家園等要求。各地、各部門（系統）認真踐行綠水青山就是金山銀山理念，以增綠增質增效為主攻方向，統籌山水林田湖草系統治理，組織動員全社會力量推進大規模國土綠化行動，十八大以來，全國平均每年完成造林約一億畝，國土綠化取得明顯成效。2004年，在關注森林活動組委會的倡議和推動下，原國家林業局開展了國家森林城市建設，授予貴陽首個國家森林城市稱號，成為我國森林城市建設事業正式啟動的重要標志。經過多年的發展，全國已有194個城市獲得國家森林城市稱號。修訂后的森林法第四十二條的表述，就是將黨中央精神和實踐做法轉化為法律制度，為進一步推動國土綠化提供法制保障。

二是發動全社會參與造林綠化。造林綠化需要全國動員、全民動手、全社會共同參與。在原森林法明確各行各業、城鄉居民植樹造林任務的基礎上，根據經濟社會發展情況，新修訂的森林法增加了“城市規劃區內”“工業園區”有關主管單位負責造林綠化的職責，將單位和個人承包造林的范圍由“宜林荒山荒地”擴大至“宜林荒山荒地荒灘”。城市綠化是國土綠化的組成部分，1992年國務院制定了《城市綠化條例》，本次修訂增加“組織開展城市造林綠化的具體辦法由國務院制定”，實現了法律制度的銜接，有利于推動城市綠化。為進一步增強廣大人民群眾的愛林護林意識，將每年3月12日為植樹節寫入森林法，鼓勵公民通過植樹造林、撫育管護、認建認養等方式參與造林綠化。

三是科學保護修復森林生態系統。本次修訂堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合，規定對新造幼林地和其他應當封山育林的地方，組織封山育林；對國務院確定的坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重石漠化耕地、嚴重污染耕地等需要生態修復的耕地，有計劃地組織實施退耕還林還草；對因自然因素等導致的荒廢和受損山體、退化林地以及宜林荒山荒地荒灘，因地制宜實施森林生態修復工程。堅持數量和質量并重、質量優先，在大規模推進國土綠化的同時，新修訂的森林法規定人民政府應當科學規劃、因地制宜，優化林種、樹種結構，鼓勵使用鄉土樹種和林木良種、營造混交林，提高造林綠化質量。

六、完善林木采伐制度深入推進“放管服”改革（經營管理）

原森林法確立了以森林采伐限額、采伐許可證和木材運輸證制度為主體的林木采伐管理制度，對保護和發展森林資源起到了重要作用。在森林法修訂過程中，關于林木采伐管理制度有兩種意見。一種建議取消采伐限額，放開集體林或者人工商品林采伐許可和木材運輸管制；另一種認為，采伐限額和采伐許可是保護森林資源重要的宏觀調控手段，完全放開林木采伐和木材運輸管制，可能造成采伐失控，森林資源遭到破壞。在廣泛聽取各方意見和調研論證的基礎上，本次修訂保留了森林采伐限額和采伐許可證制度，同時按照“放管服”改革精神進行了完善；刪除了木材生產計劃、木材調撥等帶有計劃經濟色彩的內容；取消了木材運輸許可制度。具體修改內容主要有五個方面：

第一，下放采伐限額審批權。將原森林法有關采伐限額由省級人民政府審核后，報國務院批準的規定，修改為采伐限額經征求國務院林業主管部門意見，報省級人民政府批準后公布實施，并報國務院備案。主要考慮，在征求意見過程中，地方對于采伐限額與實踐脫節，無法滿足開展森林經營需求的意見較大。將審批權下放后，有利于地方結合本地實際科學編制采伐限額，壓實地方責任。國家林草局可以在前期指導的基礎上，通過森林資源保護發展目標責任制和考核評價機制加強對地方監管，確保森林資源穩定增長。省級人民政府將編制的采伐限額報國務院備案，也有利于國家準確掌握森林資源消耗情況，提高監管效率。

第二，調整采伐許可證核發范圍。原森林法規定，采伐林木必須申請采伐許可證。本次修訂規定采伐林地上的林木應當申請采伐許可證，自然保護區以外的竹林不需要申請。非林地上的農田防護林、防風固沙林、護路林、護岸護堤林和城鎮林木的采伐，由有關主管部門按照有關規定管理。需要注意的是，相關修改并不意味著削弱非林地上林木的保護管理，如護路林、護堤護岸林、城鎮林木等的采伐還應當按照《公路法》《防洪法》《城市綠化條例》等規定進行管理。

第三，完善采伐許可證審批程序。針對實踐中林木采伐申請“辦證繁、辦證慢、辦證難”“來回跑、不方便”等問題，新修訂的森林法完善了采伐許可證的核發程序，明確要求縣級以上人民政府林業主管部門應當采取措施，方便申請人辦理采伐許可證。一是刪除了采伐目的、林況等采伐申請材料要求；二是不再“一刀切”地要求申請人必須提交伐區調查設計材料，而是由省級以上人民政府林業主管部門規定一定的面積或者蓄積量基準。超過基準量的，申請者才應提交伐區調查設計材料，沒有超過的，則不需提交；三是規定符合林木采伐技術規程的，應當及時核發采伐許可證，明確了不得核發采伐許可證的情形，從正反兩方面嚴格林木采伐管理機制，減小具體執行中的自由裁量空間，切實提高林木采伐辦證效率。

第四，增加了林木采伐的特別規定。一是關于采挖移植林木的管理。近年來，一些地方出現大量采挖移植大樹導致破壞植被、毀壞林地等現象，引起了社會廣泛關注，為切實加強和規范樹木采挖移植管理，新修訂的森林法規定“采挖移植林木按照采伐林木管理。具體辦法由國務院林業主管部門制定”，一方面明確了采挖移植樹木管理的法律依據，對進一步細化管理規定和標準提出了要求，另一方面也為苗圃地建設等采挖移植活動留下空間。二是關于特殊情況采伐的例外規定。修訂后的森林法為解決公益林、自然保護區內林木，因林業有害生物防治、森林防火、遭受自然災害等需要采伐的問題，有針對性地進行了特殊規定。新規定解決了實踐中保護性質的采伐措施沒有法律依據的問題，但為避免例外規定被盲目擴大，相關的細化規定還需在配套辦法中進一步明確。

第五，強化森林經營方案的地位和作用。森林經營作為林業專有概念，是以提高森林質量，建立穩定、健康、優質、高效的森林生態系統為目標，為修復和增強森林的供給、調節、服務、支持等多種功能，而開展的一系列貫穿于整個森林生長周期的保護和培育森林的活動。森林生命的長周期和森林類型的多樣性決定了森林經營活動的系統性和復雜性，必須按照森林經營方案科學實施。修訂后的森林法，一是明確國有林業企業事業單位必須編制森林經營方案，并新增了未編制森林經營方案或者未按照批準的森林經營方案開展經營活動的法律責任。二是規定國家支持、引導其他林業經營者編制森林經營方案。三是要求國務院林業主管部門制定編制森林經營方案的具體辦法。

七、完善監督保障制度促進林業可持續發展（監督檢查）

長期以來，我國始終堅持嚴格保護森林資源，強化人民政府以及林業等有關部門的監督檢查職責，始終堅持把林業作為公益事業和基礎產業來對待，集中物力財力，積極出臺扶持政策，調動各方面力量發展林業。本次修訂重點從建立森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度、完善扶持措施、強化監督檢查等方面完善監督保障制度體系，加大對林業改革發展的支持。

第一，增加森林資源保護發展目標責任制和考核評價制度。建立目標責任制，科學制定森林資源保護發展目標是基礎。修訂后的森林法“發展規劃”一章中明確縣級以上人民政府應當將森林資源保護和林業發展納入國民經濟和社會發展規劃，合理規劃森林資源保護利用結構和布局，制定包括森林覆蓋率、森林蓄積量、林地保有量在內的森林資源保護發展目標。林業主管部門應當根據森林資源保護發展目標，編制林地保護利用、造林綠化、森林經營以及天然林保護等專項規劃，為實現森林資源保護發展目標提供規劃引領。為確保目標責任制的實現，考核評價機制是關鍵。修訂后的森林法將完成森林資源保護發展目標、森林防火和重大林業有害生物防治工作情況，作為上級人民政府對下級人民政府考核的要素，考核結果予以公開，以考評機制促進地方政府履行保護森林資源的責任。

第二，完善扶持措施。一是在“總則”中作為基本制度規定支持森林資源保護發展。國家采取財政、稅收、金融等方面的措施，支持森林資源保護發展，并壓實各級人民政府在保障森林生態保護修復投入上的責任，以法律制度的剛性約束力為林業發展投入提供保障。此外，明確了國家鼓勵和支持林業科學研究，并完善了對在造林綠化、森林保護等方面成績顯著的組織和個人的表彰獎勵機制。二是充實森林生態效益補償制度。1998年修改森林法時，規定國家設立“森林生態效益補償基金”。2004年，中央建立森林生態效益補償資金，對提供生態效益的防護林和特種用途林進行補償。但建立基金，形成補償資金來源多樣化的立法目的未能實現。在修改過程中，有意見認為，目前的生態效益補償資金都來自本級預算和上級轉移支付，中央財政設立的林業改革發展專項資金，支出方向包括了森林生態效益補償，形成了固定的資金來源渠道。根據當前預算管理的相關要求，可以不再規定設立“基金”，但應根據生態補償機制改革的精神，完善森林生態效益補償制度。因此，修訂后的森林法沒有保留森林生態效益補償基金，而是進一步健全了森林生態效益補償制度，加大對公益林的保護支持、完善重點生態功能區轉移支付、指導地區間橫向生態效益補償。為支持重點林區轉型發展，新修訂的森林法還規定重點林區按照規定享受國家重點生態功能區轉移支付政策。三是增加了林業投融資保障機制。實踐中林業投融資政策保障不足，林業融資難。為促進林業投融資，增強發展活力，根據《國有林場改革方案》《國有林區改革指導意見》以及國務院辦公廳《關于完善集體林權制度的意見》等文件關于建立健全林權抵質押貸款、開發適合林業特點的信貸產品、完善林業貸款貼息政策、完善森林保險制度等相關規定，此次森林法修訂明確了林業投融資保障機制，規定國家對林業信貸業務、林權收儲機構以及森林保險提供支持，進一步調動廣大林業經營者的積極性，為林業發展注入新動力。

第三，強化監督檢查。對森林資源的保護、修復、利用、更新等進行監督檢查是森林法賦予林業主管部門的主要職責之一。為確保林業主管部門依法行政，新修訂的森林法增加“監督檢查”一章，對監督檢查制度進行了充實細化，主要包括：一是明確了林業主管部門監督檢查職責，增加了查封、扣押等行政強制措施。在林業行政執法實踐中，需要對涉案場所、木材等進行查封、扣押。原森林法中未規定查封和扣押等行政強制措施，只是在《森林法實施條例》中規定執法人員可以暫扣無證運輸的木材。根據《行政強制法》規定，查封、扣押屬于行政強制措施，只能由法律規定。此次修法在專題論證的基礎上，規定縣級以上林業主管部門在監督檢查工作中可以采取查封、扣押措施，為林業主管部門依法執法提供了法律依據。二是增加了約談制度。近年來，約談制度在生態環境保護以及食品安全等工作中發揮了積極作用，此次森林法修訂借鑒其他領域做法，增加了約談制度，明確了約談主體、約談對象以及適用約談的情況，通過發揮約談制度的行政監督作用，督促地方政府及其有關部門依法履職盡責。三是增加了對于破壞森林資源的行為提起訴訟的規定。修訂后的森林法規定自然資源主管部門、林業主管部門對破壞森林資源造成生態環境損害的，可向人民法院提起訴訟，向侵權人提出損害賠償請求。

八、健全法律責任提升執法效能（法律責任）

法律責任作為一部法律必不可少的組成部分，是保障法定義務得以履行的重要手段。本次森林法修訂，在健全和完善法律責任制度的基礎上，注重回應執法實踐需要，科學設定處罰方式、標準和自由裁量范圍，保障執法工作有效開展。主要進行了以下3個方面的修改完善。

第一，根據修訂后森林法新增法律義務補充了相應的法律責任條款。

一是關于侵權和未履行保護培育國有森林資源等義務應承擔的法律責任。“森林權屬”是本次森林法修訂新增章節，旨在明確森林權屬、加強產權保護。從權利義務相一致的原則出發，森林法不僅保護森林、林木、林地所有者或者使用者的合法權益，也要求權利人，特別是國有林業經營者，依法履行保護和合理利用森林資源的義務。因此，新修訂的森林法與《侵權責任法》相銜接，增加了侵害權利人合法權益應當依法承擔侵權責任的規定。同時，明確了國有林業企業事業單位未履行保護培育森林資源義務、未編制森林經營方案或者未按照批準的森林經營方案開展森林經營活動的法律責任。

二是關于違反森林保護有關規定應承擔的法律責任。修訂后的森林法新增了未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的法律責任；補充了因開墾、采石、采砂、采土或者其他活動毀壞林地的法律責任；結合新制定的《土壤污染防治法》，就污染林地行為作出了銜接性規定。此外，還增加了擅自移動或者毀壞森林保護標志的法律責任規定。

三是關于拒絕、阻礙林業主管部門依法實施監督檢查應承擔的法律責任。修訂后的森林法新增“監督檢查”一章，特別強化了森林資源保護的監督檢查措施。相應地，法律責任中也增加了拒絕、阻礙縣級以上人民政府林業主管部門依法實施監督檢查的法律責任。

第二，針對執法實踐中反映的問題完善相關處罰規定。

一是加大處罰力度。為加大對破壞森林資源違法行為的打擊力度，震懾破壞森林資源的違法行為，新修訂的森林法進一步加大了對盜伐、濫伐林木的罰款力度，將處罰下限分別從原森林法的林木價值“三倍以上”和“二倍以上”，提高到“五倍以上”和“三倍以上”。本次修訂還增加了對毀壞林地的法律責任。值得注意的是，同一違法行為既造成林木毀壞，又造成林地毀壞的，應當按照新修訂森林法第七十四條規定，責令限期補種樹木、恢復植被和林業生產條件。

對于罰款，根據“一事不再罰”的原則，只能按照“毀壞林木價值五倍以下的罰款”或者“恢復植被和林業生產條件所需費用三倍以下的罰款”，選擇較重的予以處罰。

二是規范執行標準。“責令補種樹木”作為森林法中特有的規定，體現了處罰與保護修復并重的原則。但是，由于補種樹木的具體標準未明確，多倍補種樹木的地點難以落實,“代為補種”可操作性不強等問題,“責令補種樹木”在執法實踐中出現了執行不到位、執行效果不好等難題，林業主管部門為此常被追責。與此相似的，還有《森林法實施條例》中有關“限期恢復原狀”的規定。為解決上述問題，新修訂的森林法明確規定補種樹木可以在原地、也可以在異地，但應當在合理限期內完成，科學設定了補種株數的倍數，規定造成林地毀壞的違法者應當“恢復植被和林業生產條件”而不再是“恢復原狀”。更為重要的是，根據新修訂森林法第八十一條的規定，省級以上人民政府林業主管部門應當制定恢復植被和林業生產條件、樹木補種的標準，包括恢復植被、林業生產條件所需費用的評估標準，為實踐執行中判斷是否完成恢復植被、林業生產條件以及補種樹木，提供執法依據。

三是完善有關規定。新修訂的森林法完善了林業主管部門或者其他有關國家機關未履行森林法規定職責的法律責任條款，明確應當作出行政處罰決定而未作出的，上級主管部門有權責令下級主管部門作出決定或者直接給予行政處罰；為與正在修改的《行政處罰法》相一致，刪除了“沒收盜伐林木或者變賣所得”的規定；銜接《治安管理處罰法》和《刑法》，統一對應當依法給予治安管理處罰和追究刑事責任的情形作出了規定。

第三，按照新形勢下加強森林資源保護的要求明確行政執法主體。修訂后的森林法第六十六條、第六十七條規定林業主管部門對森林資源的保護、修復、利用、更新等進行監督檢查，依法查處破壞森林資源等違法行為，并有權采取包括查封、扣押在內的措施。各地應當統籌謀劃，按照“一個部門設有多支執法隊伍的，原則上整合為一支隊伍”的要求，積極推動木材檢查、森林植物檢疫、林木種苗等執法隊伍進行全面整合，依法行使行政執法職責。同時，森林公安長期以來在林業行政執法中發揮了不可替代的作用，森林法的修訂兼顧林業行政執法的歷史沿革和隊伍現實基礎，根據黨中央有關森林公安管理體制調整后職能保持不變，業務上接受林業和草原部門指導，基層森林公安隊伍框架和力量布局保持基本穩定的要求，對原森林法有關森林公安的規定進行了修改，明確公安機關按照國家有關規定，可以行使毀壞林木、林地，盜伐、濫伐林木，偽造、變造、買賣、租借采伐許可證，收購、加工、運輸非法來源木材案件的行政處罰權。需要說明的是，公安機關行使行政執法職責，應當按照國家有關規定并結合地方實際情況進行。如果地方林草部門自身的執法力量能夠承擔起行政執法任務，也可以不由公安機關行使本款規定。